L’étalement urbain est un phénomène de croissance spatiale excessive des villes qui réduit l’espace rural environnant. Il y a de cela quelques mois, nous vous avons parlé du phénomène et de ses conséquences. Aujourd'hui, on vous explique comment contrer le phénomène.

Moyens

Une revue de littérature nous a permis de constater que peu des outils disponibles sont efficaces. Croyant que celles-ci sont les plus propices à freiner l’étalement urbain de manière durable et économique, nous vous présentons aujourd'hui deux mesures : la mesure règlementaire et la mesure incitative.

De surcroît, nous croyons que ces mesures permettent de guider les préférences des consommateurs en stimulant l’attrait des développements compacts, ce que les lois limitant le développement périphérique n’arrivent guère à effectuer seules. Les mesures règlementaires permettent de guider l’offre de logements tandis que les mesures incitatives permettent d’augmenter la demande pour les logements compacts et urbains. En déployant ces mesures conjointement, un équilibre des marchés fonciers est possible.

Mesures règlementaires

Légiférer pour freiner l’étalement urbain en demandant une politique sur l’aménagement du territoire, soit un moratoire sur le développement périphérique.

L’étalement, particulièrement si elle est faite sur les terres agricoles, engendre une perte de production alimentaire, une augmentation des coûts de production (pour les terres de moindre qualité), une augmentation des coûts externes de transport des produits (vers des marchés plus éloignés) et la perte de services écosystémiques (Francis et al., 2012).

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Dans l’optique de générer une croissance des densités d’habitation dans les régions métropolitaines, nous proposons de mettre en place une loi sur l’étalement urbain, soit un moratoire sur le développement périphérique, particulièrement pour restreindre le développement des secondes couronnes. Ceci permettrait de mettre un frein, au moins temporairement, à la croissance spatiale excessive remarquée au Québec. Une politique sur l’aménagement du territoire plus restrictive aiderait à fournir un cadre pour la croissance urbaine et à définir les limites spatiales du développement. De nombreuses recherches démontrent que l’établissement de limites urbaines en périphérie des villes contrôle l’étalement urbain (Habibi et Asadi, 2011 ; Gilham, 2002 ; Bengston et al. 2004). 

Théoriquement, le prix des terrains à l’intérieur de la zone permettant les développements immobiliers devrait augmenter, ce qui pourrait motiver les promoteurs à développer des projets plus compacts. De cette manière, l’augmentation des prix des logements unitaires résultant de terrains plus onéreux est compensée par l’augmentation de l’offre des logements résultant de densités plus élevées. Il est donc peu probable que cette politique crée une pression à la hausse sur le prix des logements. Plusieurs recherches compilées par Pendall et al. (2002) confirment ce constat à l’aide de l’exemple de Portland en Oregon. En effet, forte d’une politique de gestion de la croissance très restrictive qui a permis de tracer des limites claires autour de toutes les villes de l’État et autour de la région de Portland, l’augmentation des valeurs foncières ne présente aucune corrélation avec ces mesures règlementaires (Pendall et al., 2002).

À l’extérieur des limites, le prix des terrains devrait baisser et risque donc d’avoir un impact direct sur les propriétaires de ces terrains. Ces règlements ont pour effet d’éliminer les possibilités de développement et de limiter la propriété à un usage agricole. Conséquemment, ces terres souffrent souvent d’une diminution significative de leur valeur (Cordes, 2001). En pratique, l’impact financier du zonage agricole est donc de transférer le coût externe de la préservation des terres agricoles en direction des propriétaires. Les concepts d’attribution, c’est-à-dire des actions du gouvernent favorisant la valorisation de la propriété privée tels que la livraison de services, et la nature même de la propriété privée suggèrent cependant que le zonage agricole n’est pas fondamentalement injuste pour les propriétaires fonciers concernés. En effet, la perte de valeur portée par les propriétaires n’est ni imprévue ni anormale et ne devrait donc pas, dans la plupart des cas, être considérée comme injuste (Cordes, 2001). De plus, la diminution de valeur assure la viabilité économique des activités agricoles qui ne peuvent généralement pas concurrencer l’urbanisation sur les marchés fonciers (Pendall et al., 2002). 

Au Canada, les pertes de terres agricoles se produisent notamment dans les zones fertiles près des côtes et dans les vallées plates où se trouvent les terres de haute qualité. Comme mentionné ci-haut, malgré qu’une proportion de près de 20 % du territoire non agricole de la CMM est toujours disponible à la construction, la pression demeure forte pour convertir des terres agricoles à des fins de développement.

Ces pressions proviennent notamment des nombreuses instances sous-régionales qui gèrent leurs propres orientations de développement. Il en résulte donc une compétition entre les différentes instances et avec la ville centre (CPTAQ, 2015). C’est le cas par exemple de la Floride qui, malgré l’existence de lois sur la gestion de la croissance urbaine, n’obtient pas le support des municipalités puisque la planification du développement local dans plusieurs territoires est guidée par le désir d’une plus grande croissance (Anthony, 2004). À l’inverse, les Pays-Bas ont réussi à diminuer la compétition entre les municipalités en modifiant les sources de revenus de celles-ci. Ainsi, seulement 17 % de leurs revenus proviennent de la taxation locale tandis que les revenus nationaux assurent la balance des revenus (Dieleman et Wegener, 2004).

Donner de la cohérence à la politique sur l’aménagement du territoire.

L’une des leçons claires tirées de la revue de littérature de Bengston et al. (2004) sur la gestion de la croissance urbaine est que l’utilisation de plusieurs instruments politiques est beaucoup plus efficace que l’utilisation d’une seule technique. C’est donc de dire que la densification des régions centrales nécessite de donner une cohérence d’ensemble à la politique sur l’aménagement du territoire. De cette manière, il est possible de guider la croissance au lieu de simplement la limiter. 

La gestion de la croissance s’est longtemps réalisée sans cohésion aux États-Unis, ce qui a mené à la création de nombreuses communautés satellites. En ce sens, notre préoccupation réside dans le fait que celles-ci ne soient pas autonomes. Il s’agit plutôt de banlieues-dortoirs dédiées au logement de navetteurs travaillant en ville. Ils doivent donc quotidiennement traverser les zones vertes protégées pour se rendre au travail (Pendall et al., 2002) et ceci augmente ainsi les distances de déplacement et l’étalement urbain. C’est notamment l’effet qu’a eu la création d’une ceinture verte à Boulder au Colorado et en Californie (Pendall et al., 2002) qui confirme que l’impact des politiques de gestion de la croissance urbaine sur l’ensemble de la métropole dépend de la façon dont les mesures fonctionnent ensemble et du niveau auquel elles orientent la croissance.

Études de cas

En 2005, l’Ontario a instauré une ceinture verte au nord de la province permettant de délimiter le territoire urbanisable. Suite à cette mesure, l’indice d’étalement urbain, calculé par le professeur émérite Luc-Normand Tellier (2018), a diminué de 2,91 % entre 2006 et 2016, comparativement à une hausse de 11 % à Montréal.

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Une étude de cas de quatre municipalités situées en Suisse démontre que les politiques de confinement urbain développées en 1970 sont liées à la création de noyaux urbains denses dans l’ensemble des zones réglementées entre 1970 et 2000 (Gennaio et al., 2009). Plus récemment, Phillips (2015) établit que l’établissement de limites spatiales de développement à Lexington au Kentucky a entraîné une concentration de la population et du développement à l’intérieur de la zone réglementée et une augmentation de la densité dans le noyau urbain.

Anthony (2004) conclut pour sa part que la réglementation entourant la gestion de la croissance semble avoir eu un impact sur la réduction de l’étalement urbain sans que ce soit significatif. Cette recherche évalue les effets de ces mesures auprès de 49 États américains, dont 13 qui ont adopté des mesures de gestion de la croissance urbaine (Anthony, 2004). Toutefois, les résultats sont plus encourageants lorsque l’on analyse seulement les États avec des politiques plus restrictives et mieux établies (Californie, Hawaii et Washington par exemple), tant au niveau local que régional. Ainsi, l’auteur arrive à identifier cinq éléments primordiaux dans l’élaboration d’une politique efficace soit :

  • Exiger une gestion de la croissance intégrée à la planification locale;
  • Exiger aux organismes de programmer et développer selon les plans locaux;
  • Fournir des incitatifs financiers aux collectivités locales pour la planification de la gestion de la croissance;
  • Limiter les modifications aux plans locaux;  
  • Assurer une préservation efficace des terres agricoles (Anthony, 2004).

Mesures incitatives

Identifier les coûts externes financiers et environnementaux du facteur de densité de la région, les analyser, et mettre en place des incitatifs.

La nécessité d’un moratoire repose sur le fait que le marché, qui reflète les préférences des consommateurs, est enclin à l’étalement urbain. Ces préférences seront renforcées s’il s’avère que les bénéfices sont plus élevés dans les banlieues éloignées que dans le noyau urbain. Ainsi, les fonctions publiques devront offrir aux résidents du noyau urbain des qualités de vie qui se comparent à celles que l’on trouve dans les banlieues et assurer une rentabilité équivalente dans le noyau urbain (Couch et Karecha, 2006). De plus, le système de financement des transports du Québec pénalise actuellement le choix des transports en commun au profit de la voiture individuelle (Vivre en Ville, 2013) qui bénéficie d’infrastructures dispendieuses et étalées fournies par le gouvernement.

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Ces constats confirment donc le besoin d’incitatifs fiscaux pour tenter de rééquilibrer le système.

Les mesures incitatives impliquent soit la distribution (incitations), soit l’élimination (mesures dissuasives) de ressources monétaires ou non monétaires afin de modifier les comportements. Comparativement aux mesures règlementaires abordées ci-haut, ce type de mesures n’oblige personne à adopter un comportement particulier. Par exemple, une subvention gouvernementale pour encourager le développement compact rend simplement la construction moins coûteuse (Bengston et al., 2004).

Les frais ou taxes sur l’impact du développement périphérique (development impact fees or taxes) sont un outil contre l’étalement qui permettent de rééquilibrer le marché puisque les enjeux environnementaux et sociaux ne sont actuellement pas pris en compte lors des transactions immobilières. Les recettes perçues grâce à ces taxes sont généralement affectées à la fourniture d’installations et de services publics rendus nécessaires par les nouveaux aménagements (Bengston et al. 2004). Le financement des services à partir des frais sur le développement fait état d’un calcul marginal quant à la tarification des infrastructures et de l’entretien des nouveaux développements. Ainsi, les résidents de territoire peu dense sont tenus de payer des tarifs équivalents au coût réel qu’ils engendrent.

Nous proposons cinq types de mesures :

  1. Fractionner l’impôt foncier
    • Le fractionnement de l’impôt foncier (split-rate property tax) propose d’appliquer un taux d'imposition plus élevé aux terrains et un taux plus faible pour les structures.
  2. Faire une remise partielle sur les droits de mutation immobilière et/ou sur les impôts, pour les individus qui achètent une résidence principale dans un quartier existant avec une densité d’au moins 25 unités/hectare, ou qui présentent un Walk Score élevé (fixé à plus de 80, par exemple).
    • Le montant serait idéalement basé sur le coût collectif lié à l’infrastructure nécessaire pour supporter la densité plus faible de la moyenne des nouveaux quartiers au Québec.
  3. Rebalancer les taxes selon les couronnes
     
  4. Payer les crédits financiers et mettre à disposition des logements abordables pour améliorer les conditions de vie des ménages à faible revenu (Habibi et Asadi, 2011).
     
  5. Gérer la mobilité
    • Réduire l’accès au véhicule individuel et davantage de taxation et de péage (tel que proposé par Habibi et Asadi, 2011).
    • Augmenter l’offre et la qualité des transports collectifs dans les noyaux urbains (Ambarwati et al., 2014). La densification permet justement de rentabiliser les investissements en transport en commun. Pour supporter un service d’autobus fréquent, une densité minimale de 17 unités d’habitation par hectare est nécessaire (MAMOT, 2010).  

Étude de cas

Le fractionnement de l’impôt foncier (split-rate property tax) propose d’appliquer un taux d'imposition plus élevé aux terrains et un taux plus faible pour les structures. La réduction de l'impôt sur les bâtiments permettrait aux propriétaires de conserver une plus grande part des bénéfices de leurs investissements en bâtiments et devrait conduire à des développements plus denses (Junge et Levinson, 2012). La littérature entourant le fractionnement de l’impôt foncier suggère en ce sens que cette méthode augmente l'efficacité de l'utilisation des sols et stimule le développement urbain (Kwak et Mak, 2011). Banzhaf et Lavery (2010) ont constaté que l'adoption de l'impôt foncier à taux fractionné dans 18 villes en Pennsylvanie se traduit par une augmentation de la croissance de la densité des logements de 4 % à 5 % par décennie. L'augmentation de la densité serait maximisée lorsque l’impôt foncier et la valeur du terrain sont élevés et lorsque la densité existante est faible par rapport à la valeur du terrain (Junge et Levinson, 2012). Au Québec, on peut donc s’attendre à ce que cette méthode entraîne une densification des noyaux urbains qui sont actuellement sous-développés tout en freinant la prolifération des banlieues-dortoirs.

Actuellement, les taux de taxation de 2018 à Montréal sont plus élevés pour les bâtiments de six logements et plus (0.6678 $/100 $) que les bâtiments de 5 logements ou moins (0.6657 $/100 $) (Ville de Montréal, 2018). La valeur de l’immeuble est estimée à l’aide d’une ou plusieurs des méthodes d’évaluations suivantes : méthode du coût, méthode de comparaison, méthode du revenu (Ville de Montréal, 2016). Ces méthodes permettent un calcul des valeurs du terrain et de l’immeuble séparément. Nous proposons donc simplement d’établir un taux propre à chaque valeur pour augmenter la part d’imposition des terrains par rapport aux immeubles.

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Effets de synergie entre les deux mesures proposées

Tout programme de préservation des terres doit nécessairement être intégré dans le cadre d’un effort plus global visant à résoudre les problèmes d’étalement urbain, chacun jouant l’un sur l’autre. Les tentatives de zonage agricole sans plans visant à contenir l’étalement seront probablement infructueuses (Cordes, 2001). De plus, comme nous le proposons dans notre manifeste, ces mesures doivent aussi être jumelées à des mesures de densification douce. La densification douce permet d’augmenter l’offre et de réduire le prix des logements. Ceci combat les effets néfastes du moratoire qui réduit l’offre de logements en restreignant le développement.

 

Sources

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